我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关是由宪法所确立的国家的法律监督机关，它接受人民代表大会及其常委会的领导，下面对包括法院和行政机关在内的所有的司法和执法机关进行法律监督。但长期以来，检察院的工作重心一直停留在反腐败和对职务犯罪的刑事侦查方面，对行政权力的检察监督重视很不够。随着监察委员会的设立，检察院的工作职能将发生重大变化。监察委员会改革后，检察院不再是一线的执法者而是地地道道的“法律监督者”，这是检察院职能回归本位的表现。
不过，围绕检察机关具体应当对哪些行政活动进行监督、怎样进行检察监督的问题，长期以来理论界重视不够、研究成果也不丰富，现有的观点共识不多。在国家监察制度改革的大背景下，新的检察制度将如何重构，检察职能如何科学配置，尤其是检察机关如何发挥行政检察监督职能，均需要从国家治理体系和治理能力现代化的高度进行全方位的科学论证。
依据我国宪法的规定，检察机关的法律监督职能与法律的作用领域是等同的，因而就监督范围来说，行政检察监督应当是极其宽泛的。但从监督的实效性来说，行政检察监督不仅指其可能性，更应考虑其必要性和现实性。由于政府的行政权力庞大且复杂，政府的行政行为亦千差万别、形式各异，面对各级各类、纷繁庞杂的行政行为，行政检察监督要取得预期的实效性，就应当坚持有限监督原则，避免监督的泛化和滥用，这就需要对行政检察监督的范围进行适当界定。行政检察工作未来的开展，首先要对政府行政行为进行类型化甄别，然后要有针对性地选取对社会影响最大的、对民众伤害力较强的、最具有普遍价值的行政行为进行类别化的实施监督。
首先，从行政行为的模式看，行政决策和行政强制应当成为行政检察监督的重点。行政决策和行政强制是政府行政行为中对国家和社会发展影响最大，对公民的人身、财产影响最广泛的行政行为。类似行政资源浪费的实例时常见诸报端，这不仅造成国有资产的巨大损失，同时严重败坏官员形象，损害政府公信力。而在行政强制领域，特别是在强制拆迁领域，为了推进城市建设，一些地方政府则使用停水、停电乃至暴力进行拆迁，既当运动员又当裁判员，并由此衍生出诸多问题。此时，赋予作为法律监督机关的检察院对行政强制进行检察监督，无异于对违法行政强制设置了一道纠错机制，具有很强的现实意义。
其次，从政府部门的类别看，那些对国计民生、经济社会发展、老百姓的衣食住行影响重大的部门最适合进行行政检察监督，比如食品药品部门、环境保护部门、国土资源部门等应当成为检察监督的重点。对此，第十二届全国人大常委会2017年6月27日所作出的修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，已经作出了明确的规定。《行政诉讼法》第25条规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
再次，从行政执法的环节看，行政执法与刑事司法衔接的环节和部位应当成为行政检察监督的重点。行政执法与刑事司法衔接的部位是行政执法的难点，也是诱发腐败的关键点。实务工作中，大多数行政执法部门都会涉及行政执法与刑事司法的衔接问题，比如林业违法、土地违法、环境违法、安全生产违法等，一旦发现严重的行政违法行为就面临要不要移送检察机关追究刑事责任的问题。这里首要的是行政执法人员的认知问题，即根据专业法律知识判断该行政违法行为是否已经涉嫌犯罪，要做出判断，如果误判就会导致以罚代刑，客观上纵容了犯罪；其次是行政执法人员故意徇私舞弊不移交犯罪，导致以罚代刑的问题，这种情况便伴随着腐败的发生。由于行政管理、行政执法的时效性、宽泛性、灵活性等特点，使得行政执法的隐蔽部位常常得不到监督，导致问题丛生，因此，加强对行政执法与刑事司法衔接部位的行政检察监督是构建和完善行政执法与刑事司法衔接机制的重要举措，正是从权力运行机制的层面，从行政执法机关移送涉嫌犯罪案件这一执法领域入手，探索构建行政执法与刑事司法衔接机制契合查处和追究犯罪的客观规律，以保证国家法律的统一正确实施。
（作者单位：中共河南省委党校法学部）
