加大产权保护力度
让有恒产者有恒心
法制网特约评论员刘锐
1月30日，最高法、最高检同时发布涉产权保护典型案例。同日，司法部发布涉产权保护公证指导性案例。“两高一部”集中发布涉产权保护典型案例，意在集中展示产权保护的进展和成果，亮明中央保护产权的决心，有效指导产权保护的司法和公证实践，提振有产者保有产权的信心。早在2016年11月，中共中央、国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。可以看到，中央关于产权保护的精神正在逐步落实，我国产权保护的力度在不断加大，一些受损权利得到了救济，正义得到了伸张。尤其值得称道的是，司法部门敢于碰硬较真，公证部门勇于开拓公证新领域，不断丰富产权保护的手段和渠道。
产权保护的关键在于全面依法治国，需要科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；需要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。依法治国的关键是依法行政，建立健全公权力监督制约机制。与普通市场主体违约、侵权对产权的伤害相比，政府等公权力主体不当或违法行为对产权保护的影响可能更大。政府等公权力主体既负保护产权之责，又有强大执行之力，一旦没有可靠机制保障其规范、有效运行，就有可能出现以“行权”之名行“侵权”之实的问题。而且，一旦公权力侵犯产权的行为出现，其救济手段比市场主体之间的产权救济要少，救济程序更复杂、救济成本更高。对于公权力保障产权不力甚至侵犯产权的问题，更需要建立健全公权力的规范运行机制，从源头上保障公权力有效履职，防范其侵犯产权。如何进一步规范公权力、保护产权是新时代产权保护必须思考的问题。
夯实有利于产权保护的观念基础
一是要树立权利平等观念。民事权利有人身权和财产权之别，财产权又有物权、债权、知识产权、股权之分，产权大致与财产权相当。权利本应平等、一体保护，理论上讲没有专门强调产权保护之必要。但从产权保护的实践来看，从中央专门就产权保护发文、“两高一部”集中发布涉产权保护典型案例等一系列动作来看，权利平等的观念还没有完全树立起来。相对而言，还存在厚人身权轻财产权的现象，还存在重物权、债权等传统产权轻知识产权等新型产权的现象，还存在区分不同市场主体产权予以差别对待的现象。其实，权利本性平等，市场贵在平等，无财产即无人格在一定意义上是成立的。没有对知识产权的平等保护，就不会有不竭的创新之源。没有对民营企业产权的平等保护，市场就不会有持续活力，企业家就不会有做大做强做优企业的决心、信心和耐心，与现代化强国相应的企业家群体就难以产生。二是要树立程序重于实体观念。对于法治而言，实体重要，程序更重要，因为良好的程序可以保证不坏的结果，但再好的实体规定也不能保证好的结果。当下之所以特别强调程序重于实体，是因为中国传统文化重实体轻程序，行政诉讼实践中政府败诉的一个主要原因是违反程序，最高法公布的典型案例中就有严重违反程序的案例。相对于司法而言，行政程序制度建设还比较滞后。未来的法治国家、法治政府、法治社会建设应当特别突出正当程序建设，要用中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结、公开的正当程序约束、规范公权力，力求产权、权利的妥当保护。三是诚信观念。诚信是市场的基石，政府诚信尤为重要。这是因为，诚实信用是民法的基本原则、被奉为“帝王条款”，政府是市场上最大的买家，政府的采购行为如果能够完全做到诚实守信，就会有力促进、带动其他市场主体诚信水平的提高，加快市场信用建设。同时，信赖保护是法治政府的一个重要衡量标准，政府的许可、执法等行政行为应当重视相对人的信赖利益。
夯实有利于产权保护的制度基础
法治的基础是法制，即有法可依。随着中国特色社会主义法律体系的形成，有法可依的问题基本解决，但没有也不会完全解决，法律的有效供给永远在路上。一方面，法律的欠账还不少，与产权保护密切相关的计划投资等宏观调控领域的法律、行政程序法等还没有出台，土地房屋征收、土地权利保护等方面的法律还不健全；另一方面，社会的快速发展不断滋生新的法律需求，个人数据保护等互联网领域的法律需要加快立法进程。总体来看，我国现行的制度结构中，不属于法律的规范性文件的数量依然庞大，这与法治的要求不相适应。同时，法律制度的质量提升空间还不小，未来需要加快法律制度的升级换代，加大良法善规供给。当前，应主要从以下两个方面加快产权保护的制度供给：一是建立健全与产权保护要求相匹配的责任体系。产权保护的责任体系包括法律责任和党纪责任，法律责任又有刑事责任、民事责任和行政责任之分。现实中产权保护不充分既与执法不严、司法不公有关，也与责任配置不到位、不妥当有关。加快构筑科学、严谨的产权保护责任体系，需要补齐党纪责任的短板，解决刑事责任不到位以及刑事责任、行政责任不平衡的问题，同时也要防止责任过度。正如贝卡利亚所言，对于犯罪最强有力的约束力量并不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。刑事责任如此，行政责任亦然。必须认识到，责任有保障产权的功能，但过度的责任会限制行动自由、抑制公权力作为的积极性。二是建立健全与产权保护要求相符合的法律顾问和公职律师制度。法律顾问公职律师制度建设在中央的强力推动下成效显著，但从各部门、各地方的规定来看，还程度不同存在不够具体、约束力不强的问题。要使法律顾问和公职律师在产权保护中真正发挥作用，必须建立法律顾问公职律师在涉产权相关决策、行为中有效发挥合规审查、风险防范作用的刚性约束制度。
夯实有利于产权保护的责任基础
制度的执行、义务的履行、权利的实现，都需要责任保障。保护产权的责任基础，除了责任制度体系建设外，更重要的是责任制度的落地、落实，有权必有责、有责要担当、失责必追究。在公权行使过程中，因规则不明或方法不当或其它原因偶尔伤及私权似乎在所难免，但如果比较多地出现公权保障私权不到位甚至故意侵犯私权现象，尤其是不当或违法公权行使行为长时间得不到纠正，实属不该。“动员千遍，不如问责一次”，加大产权保护力度，提升产权保护水平，有效问责、追责是个突破口。对于产权保护不力和侵犯公权力的不作为乱作为，要区分历史遗留问题和新发案件、区分一般过错行为和故意行为、区分偶发和常发，谨慎、规范、有效问责。要严肃追究组织和直接责任人、负有领导责任的领导干部的党纪、法律责任，通过问责及适时公布一些这方面的典型案例，促使依法行政、依法司法的根本改善，为产权保护、企业家安心创业营商营造良好法治环境。
（作者系国家行政学院法学部教授）
