现行著作权法规定了五种“法定许可”情形，即报刊转载、教科书选用作品、广电组织播放作品和录音制品等情况下，不需要经过权利人许可，可以先使用后付酬。这是为了满足国家经济社会文化发展的需要而对权利人进行的限制。但是，自1990年新中国第一部著作权法颁布以来，无论是著作权法，还是著作权法实施条例，对权利人的“法定许可”获得报酬权都没有规定救济保障机制，或者没有规定“法定许可”报酬的制定机构，或者报酬标准长期不能出台，尤其是没有规定使用者拒不按照法定的时限和程序支付报酬的惩罚性措施。“法定许可”获酬权救济保障机制亟待完善。
1990年著作权法规定了报刊转载“法定许可”，1999年国家版权局制定出台了《出版文字作品报酬规定》，规定报刊转载“法定许可”报酬标准为每千字50元，直到2014年11月国家版权局和国家发改委才按照程序对该文件进行了修订，重新出台了《使用文字作品支付报酬办法》，将报刊转载“法定许可”稿酬标准提高到每千字100元。
2001年10月，著作权法第一次修改时规定了教科书“法定许可”制度，但是直到2013年12月，国家版权局和国家发改委才出台了《教科书“法定许可”使用作品支付报酬办法》，教科书编写者应当每年向权利人或集体管理组织按照每千字300元标准付酬。
在著作权法2001年10月第一次修改中，虽然规定了广电组织播放作品和录音制品属于“法定许可”，但是并未规定这两种“法定许可”情况下使用作品报酬标准的制定机关。尽管中国文字著作权协会（下称文著协）等集体管理组织和权利人多次向全国两会提出议案、提案，甚至通过国务院参事、文著协副会长张抗抗向国务院领导提出建议，呼吁著作权法应明确制定机关，但是广电组织播放已发表作品和录音制品的“法定许可”付酬标准问题仍然没有解决。
实践中，现行法规定的报刊转载、教科书和广电组织等“法定许可”制度执行状况堪忧。“法定许可”制度限制了广大权利人的许可权利，让数以千计的文摘类报刊、出版单位、广电组织在使用已发表的版权作品时获得了巨大的方便，从而推动了报刊业、教材出版事业和广电事业的繁荣与发展。但是现行著作权法没有规定“法定许可”情况下使用者拒不履行法定付酬义务的行政责任和民事赔偿责任，也没有规定权利人的法定许可获酬权的救济保障机制，甚至没有规定广电组织“法定许可”报酬标准的制定机关，造成众多权利人无法从每天广电组织播放版权作品中获得应得的报酬。
文著协从2008年成立开始，就高度关注广大权利人的这一诉求，多次深入作者群体、报刊社、出版社、广电组织调研，组织专家研讨论证，征求会员意见，向有关部门提交完善“法定许可”制度的意见建议，并通过全国两会提出多次提案、议案。在著作权法第三次修订中，希望明确“法定许可”的适用条件，即使用者应当向著作权集体管理组织备案使用者信息和作品使用情况，使用作品时指明作者姓名、作品名称和作品出处，并在规定的期限内向权利人或著作权集体管理组织付酬，同时也提出了使用者不履行法定付酬义务应当承担行政责任和民事赔偿责任的建议。
此次全国人大常委会审议的著作权法修正案（草案），对于“法定许可”情况下使用者不履行法定的付酬义务时应当承担的行政责任和民事责任，未作任何规定；广大权利人的“法定许可”获酬权依然没有救济保障机制。
众所周知，这类侵犯权利人“法定许可”获得报酬权的侵权人多为报刊社、出版社、广播电台电视台，涉及的权利人众多，作品数量大，时间跨度长，非法经营额很高甚至难以计算，破坏市场秩序，严重损害社会公共利益。
为此，笔者建议对著作权法修正案（草案）进行如下修改： 在第四十四条第二款明确广电组织“法定许可”付酬办法的制定部门，增加广电组织播放已发表作品的付酬救济保障机制，即在该条款最后增加这样的表述：具体办法由国务院规定。在第五十一条第二款中增加未按“法定许可”方式使用作品的民事责任，即增加一项：未按本法第二十三条、第三十三条第二款、第四十条第二款、第四十四条第二款规定使用作品的。在第五十二条第二款第八项后增加一项，将报刊社、出版社、广播电台电视台拒不履行“法定许可”制度的法定付酬义务，列为著作权主管部门进行行政处罚的范围，明确侵权人的行政责任，即增加：（九）违反本法第二十三条、第三十三条第二款、第四十条第二款、第四十四条第二款规定使用他人作品，且未支付报酬的。
另外，多年来，网络转载的现实暴露出现行法的不足，应该将网络之间、网络与传播媒体之间文章、图书片段的转载纳入“法定许可”范畴，同时明确由国务院规定具体办法，以解决目前传统媒体与网络新媒体普遍违法转载的困境。（作者系中国文字著作权协会总干事 张洪波）
